Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, ing. Giuseppe Giovenzana, a cio'
autorizzato con delibera di giunta n. 8068 del 23 aprile 1991,
rappresentato e difeso, giusta mandato a margine del presente atto,
dagli avvocati prof. Umberto Pototschnig di Milano e Vitaliano
Lorenzoni di Roma, e presso quest'ultimo elettivamente domiciliato in
Roma, via Alessandria n. 130, per conflitto di attribuzioni nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, a
seguito e per effetto degli artt. 15 e 16 del decreto del Ministro
dell'industria, commercio e artigianato 21 dicembre 1991, n. 452,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 5 aprile 1991,
intitolato "Regolamento recante norme di attuazione della legge 3
febbraio 1989, n. 39, sulla disciplina degli agenti di affari in
mediazione".
A seguito della legge 3 febbraio 1989, n. 39, intitolata
"Modifiche ed integrazioni alla legge 21 marzo 1958, n. 253,
concernente la disciplina della professione di mediatore", il
Ministro dell'industria, commercio e artigianato ha emanato, con
quasi due anni di ritardo rispetto al termine fissato dall'art. 11,
le norme regolamentari e di attuazione della legge medesima, di cui
al decreto ministeriale 21 dicembre 1990, n. 452. In tale regolamento
risultano contenute, oltre alle norme concernenti l'organizzazione
professionale degli agenti d'affari, anche talune disposizioni rela-
tive alla formazione professionale degli appartenenti alla categoria.
Si tratta degli artt. 15 e 16 del decreto, che cosi' dispongono:
(art. 15) "I corsi preparatori di cui all'art. 2, terzo comma,
lett. e), della legge, sono istituiti dalle regioni o, previo
riconoscimento di queste, dalle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura o da soggetti di cui all'art. 5 della legge
21 dicembre 1978, n. 845. Tali corsi devono essere organizzati almeno
ogni semestre e devono prevedere un numero minimo di ottanta ore di
insegnamento da svolgersi al massimo in un semestre. Il piano di
studi deve obbligatoriamente contenere le materie oggetto delle prove
d'esame";
(art. 16) "La commissione esaminatrice, nominata per ciascun
corso dal presidente della camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura e' presieduta da un membro della giunta
camerale ed e' composta dal segretario generale o suo delegato e da
tre docenti di scuola secondaria di secondo grado delle materie
oggetto della prova d'esame e da due agenti scelti fra i membri
effettivi della commissione di cui all'art. 6. Le funzioni di
segretario della commissione sono esercitate da un funzionario della
camera di commercio, di qualifica non inferiore alla settima".
Ad avviso della regione ricorrente, queste disposizioni appaiono
manifestamente illegittime, perche' ingiustificatamente invasive
della competenza regionale.
Esse vengono dunque impugnate col presente atto per i seguenti
motivi di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, anche in
relazione agli artt. 35 e 36 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
La regione Lombardia ha potesta' legislativa concorrente in
materia di istruzione artigiana e professionale, ai sensi degli artt.
117 e 118 della Costituzione. La materia ricomprende tutte le
funzioni concernenti i servizi e le attivita' destinate alla
formazione, al perfezionamento, alla riqualificazione e
all'orientamento professionale, per qualsiasi finalita', compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente e quella conseguente a
riconversione di attivita' produttive, ad esclusione di quelle
dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria.
Ricomprende altresi' "la vigilanza sull'attivita' privata di
istruzione artigiana e professionale" (art. 35 del d.P.R. n.
616/1977), come pure tutte le attivita' caratterizzate dalle
specificazioni ulteriori fornite dal successivo art. 36.
Orbene, cio' premesso, va subito chiarito che i corsi preparatori
disciplinati dall'art. 15 del decreto ministeriale qui impugnato e
che vanno obbligatoriamente frequentati per almeno due anni da chi
voglia accedere all'esame diretto ad accertare la sua attitudine e
capacita' professionale in relazione al ramo di mediazione prescelto,
sono da considerarsi a tutti gli effetti corsi od attivita' di
formazione professionale. Lo si deduce dall'esplicito richiamo ai
soggetti gestori previsto dall'art. 5 della legge 21 dicembre 1978,
n. 845. Pertanto anche in questo settore degli agenti di mediazione
la legge quadro sulla formazione professionale affida specificamente
alle regioni "la programmazione, l'attuazione e il finanziamento"
delle attivita' (art. 4, lett. a)), precisando anzi che le regioni
devono predisporre, in conformita' a quanto previsto dai programmi
regionali di sviluppo, "programmi pluriennali e piani annuali di
attuazione" (art. 5), allo scopo di assicurare in particolare "la
coerenza delle iniziative di formazione professionale con le
prospettive dell'impiego nel quadro degli obiettivi della
programmazione economica nazionale, regionale e comprensoriale" (art.
3, lett. b)).
Ora l'art. 15 del decreto impugnato non rispetta questo disegno,
ma al contrario lo viola, stabilendo una volta per tutte e con un
decreto ministeriale rigido:
a) che i corsi devono venire organizzati almeno ogni semestre, a
prescindere da ogni programmazione e raccordo con i restanti
obiettivi della legge;
b) che ogni corso deve prevedere un numero minimo di ottanta ore
di insegnamento, mentre la legge quadro, all'art. 8, secondo comma,
riserva alle regioni di determinare la durata dei corsi, stabilendo
solo un limite massimo (non piu' di quattro cicli, ciascuno di non
piu' di seicento ore);
c) che le ore di insegnamento di ciascun corso devono svolgersi
al massimo in un semestre, escludendo cosi' qualunque corso che per
la sua specificita' e complessita' richiedesse una durata maggiore;
d) che il piano di studi deve contenere obbligatoriamente le
materie oggetto delle prove d'esame: il che sembrerebbe anche
accettabile come un richiamo delle regioni a un criterio di coerenza
interna, mentre in realta' viene ad avocare nelle mani del Ministro
ogni determinazione sul piano degli studi, avendo egli il potere di
stabilire le materie e le modalita' dell'esame ((*art. 2, terzo
comma, lett. e), della legge n. 39/1989); amputando cosi' le regioni
di ogni possibilita' di stabilire gli indirizzi della programmazione
didattica delle attivita' di formazione professionale (art. 7 della
legge quadro).
Sta a se' infine, per quanto concerne l'art. 15, l'inciso relativo
alle camere di commercio, che il Ministro ha voluto menzionare
espressamente come possibile gestore di attivita' formative per gli
agenti di mediazione, andando tuttavia al di la' di quanto previsto
dall'art. 5 della legge quadro che, accanto alle strutture pubbliche
preposte istituzionalmente a compiti analoghi, ammette altri enti
solo in quanto dotati di determinati requisiti, lasciandone la scelta
a ciascuna regione.
Disposizioni come quelle ora richiamate sono invasive alla
competenza regionale. Lo ha gia' riconosciuto esplicitamente questa
ecc.ma Corte costituzionale, di cui si ricordano qui, per brevita',
due sole sentenze tra le piu' recenti: la n. 696/1988 e la n.
372/1989. La prima, relativa a un conflitto di attribuzioni
concernente un decreto ministeriale analogo a quello qui impugnato e
riguardante la formazione professionale degli agenti e rappresentanti
di commercio, ha riconosciuto lesive della competenza regionale norme
del tutto analoghe, affermando che "nella materia di cui trattasi
spetta alla regione con piena autonomia" sia la organizzazione
diretta dei corsi, sia la utilizzazione degli enti elencati nell'art.
3 del decreto del Ministro.
Altrettanto ha fatto la sentenza n. 372/1989, ravvisando nella
disciplina relativa alla formazione delle guide alpine una indebita
compressione del ruolo riservato alle regioni e ricordando che la
giurisprudenza di questa ecc.ma Corte non ha mancato di sottolineare
come, in materia di istruzione professionale, la definizione dei
programmi e l'organizzazione dei corsi spetti alla sfera delle
attribuzioni regionali, salva la presenza di possibili forme di
coordinamento e controllo centrale diretti a garantire standars
minimi quantitativi e qualitativi.
Non meno evidenti sono i vizi che inficiano l'art. 16 del decreto
qui impugnato, nella parte in cui affida al presidente della camera
di commercio la nomina della commissione esaminatrice di ciascun
corso e in cui determina esso stesso la composizione di queste
commissioni. Anche su questo punto infatti la legge quadro e'
esplicita: le prove finali, al termine dei corsi di formazione
professionale, vanno svolte "di fronte a commissioni esaminatrici
composte nei modi previsti da leggi regionali" (art. 14). La norma
dell'art. 16 qui all'esame vio'la tali precisazioni, come ha
riconosciuto anche questa ecc.ma Corte con la sentenza n. 190/1987
che ha dichiarato illegittimo l'art. 3, ottavo comma, del d.-l. 30
ottobre 1984, n. 726 (convertito nella legge 9 dicembre 1984, n. 863)
"nella parte in cui non prevede che le competenti strutture regionali
possano accertare il livello di formazione acquisito dai lavoratori".
Le disposizioni degli artt. 15 e 16 qui censurate hanno carattere
regolamentare, pongono cioe' delle norme volte a disciplinare
anch'esse, in conformita' alla legge, la formazione professionale
degli agenti di mediazione. Poiche' quest'ultima e' tuttavia materia
di sicura competenza regionale, le uniche strade percorribili che lo
Stato potrebbe imboccare potrebbero essere quelle di una legge che
elevasse (si fa per dire) la disciplina dell'attuale decreto al rango
di una legge di riforma.
Ovvero, in alternativa alla legge, ad un atto di indirizzo e
coordinamento, ai sensi dell'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n.
382. Quello che e' certo, e' che il decreto ministeriale non e' fonte
abilitata ad assoggettare le regioni a limitazioni siffatte.